12 de junio de 2011

Reelección presidencial, ¿ENMIENDA O REFORMA?

El último párrafo del controvertido Art. 290 de la Constitución Nacional, referido a las enmiendas a la misma, dispone que “No se utilizará el procedimiento indicado de la enmienda, sino el de la reforma, para aquellas disposiciones que afecten el modo de elección, la composición, la duración de mandatos a los atribuciones de cualquiera de los poderes del Estado, o las disposiciones de los Capítulos I, II, III y IV del Título II, de la Parte I”.

Ahora, cabe bien analizar si entre presupuestos excluidos del procedimiento de Enmienda constitucional, cabe considerar el segundo punto del Art. 229 de la Constitución.

Analicemos primeramente cuáles son genéricamente los presupuestos excluidos del procedimiento de enmienda.

1.Disposiciones que afecten:
a.El modo de elección.
b.La composición.
c.La duración de mandatos.
d.Atribuciones de cualquiera de los poderes del Estado.

2.Disposiciones que afecten a los Capítulos I (De la vida y del ambiente), II (De la libertad), III (De la igualdad) y IV (De los derechos de la familia) del Título II (De los derechos, de los deberes y de las garantías), de la Parte I (De las declaraciones fundamentales, de los derechos, de los deberes y de las garantías).

Respecto a los derechos fundamentales, no hay mucho para comentar en este momento, pues compete a la parte dogmática de la Constitución y es indiscutible que modificar los mismos requiere únicamente de una Reforma constitucional, porque son la esencia de un Estado de Derecho fundado sobre el reconocimiento de la dignidad humana.

El modo de elección de autoridades viene a ser a afectar al modo de elección de los miembros del Poder Ejecutivo (elección directa a nivel nacional), del Poder Legislativo (elecciones en listas bloqueadas a nivel departamental para los diputados y nacional para los senadores), del Poder Judicial (ternas, modo de designación de ministros de la Corte y otros magistrados).

La composición de los poderes del Estado refiere a la integración unipersonal del Poder Ejecutivo (que lo ejerce el Presidente de la República), a la integración colegiada y bicameral del Poder Legislativo (Cámara de Diputados y de Senadores), con los números mínimos previstos por la Constitución, del Poder Judicial (Corte Suprema de Justicia, Tribunales y Juzgados), en el modo previsto por la Constitución, con los números de integrantes, salas, existencia de ciertos Tribunales, etc. Tampoco debemos olvidar a los órganos extrapoder.

Las atribuciones de los Poderes del Estado están claramente desarrolladas en los Artículos 202, 238, 259 y demás concordantes de la Constitución, y es natural que no puedan ser modificadas sin una Reforma, pues implica el funcionamiento del Estado diseñado por una Convención Nacional Constituyente, y refleja el tipo de Estado que se proyectó, el núcleo duro de la parte orgánica de nuestra norma fundamental.

En cuanto a la DURACIÓN DE LOS MANDATOS, encontramos el punto que nos ayuda a resolver la cuestión. El Art. 290 de la Carta Magna es claro en prohibir modificar “disposiciones que afecten… la duración de mandatos”.

Debemos preguntarnos entonces, ¿incluir la posibilidad de la reelección presidencial afecta la duración de los mandatos?

Si damos una respuesta a priori meramente, podemos inicialmente decir que no. No afecta la duración de los mandatos, sino a la cantidad de mandatos. Los mandatos seguirían durando la misma cantidad de tiempo, pero con la posibilidad de asumir por un nuevo mandato, distinto.
Sin embargo, si decidimos profundizar el espíritu de la Constitución y no solo la letra, podemos encontrar que la respuesta a esta pregunta no es tan superficial como parece, sino requiere una interpretación que extraiga la esencia del constituyente.

El Art. 229 de la Constitución dice así:

“Artículo 229 - DE LA DURACIÓN DEL MANDATO
El Presidente de la República y el Vicepresidente durarán cinco años improrrogables en el ejercicio de sus funciones, a contar desde el quince de agosto siguiente a las elecciones. No podrán ser reelectos en ningún caso. El Vicepresidente sólo podrá ser electo Presidente para el período posterior, si hubiese cesado en su cargo seis meses antes de los comicios generales. Quien haya ejercido la presidencia por más de doce meses no podrá ser electo Vicepresidente de la República”


Como podemos ver, la imposibilidad absoluta de reelección está incluida dentro del Artículo 229 que se titula “DE LA DURACIÓN DEL MANDATO”. Es decir, esta prohibición de reelección no constituye una disposición autónoma, sino accesoria a la que estatuye la duración del mandato. Esto es así por expresa voluntad de los constituyentes, que decidieron incluir este precepto como parte de la Duración del mandato.

Entonces, como primer punto, ya podemos decir que observar que modificar o eliminar esta prohibición de reelección SI altera una “disposición que afecta a la duración de los mandatos” y por ende, de acuerdo al Art. 290 de la Constitución, no puede ser contemplada bajo la figura de la Enmienda constitucional.

La Constitución no dice que solo excluye de la enmienda la modificación de la duración de los mandatos, sino de disposiciones que afecten la duración de los mandatos, y como la imposibilidad de reelección está inserta en el Art. 229 titulado “De la duración del mandato”, la modificación de CUALQUIER precepto de este Artículo se considera que altera una disposición que afecta a la duración del mandato, por el hecho tratarse del citado artículo.

Resulta, entonces, que mediante un mero análisis gramatical y lógico, que la modificación del régimen de prohibición de reelección presidencial no resulta admisible bajo el procedimiento de la Enmienda constitucional. Requiere necesariamente una Reforma constitucional, mediante la convocatoria previa a una Convención Nacional Constituyente, siguiendo el procedimiento del Art. 289 de la norma suprema.

No obstante, a fin de dar una mayor contundencia y un mayor fundamento axiológico y material a esta verdad constitucional, es necesario pues entender el contexto histórico en el que se sancionó y promulgó la Constitución de 1992.

Es necesario entender que la Constitución de 1992 sucedió a la de 1967, que había sido modificada en 1977, mediante la cual se había habilitado a una misma persona a ocupar la Presidencia de la República durante más de tres décadas.

Dado el antecedente, la Constitución de 1992 buscó en todos los aspectos limitar el poder y las atribuciones de quien detenta el Poder Ejecutivo de la Nación, así es que vemos un Poder Legislativo fuerte, que tiene una gran capacidad de limitación de las atribuciones tradicionales de la figura de un Presidente de la República, como se observa en la facilidad del rechazo del veto, los numerosos acuerdos del Senado requeridos para las designaciones, la mayoría simple parlamentaria para tomar decisiones, la incapacidad del Presidente de la República de dictar medidas excepcionales, el procedimiento para designar Ministros de la Corte Suprema y magistrados judiciales, etc.

Es, pues, ese el ambiente en que nació la Constitución de 1992 y con ese espíritu se limitó la posibilidad de un solo período presidencial y la prohibición absoluta de la reelección. Y por ende, esa también es la inspiración del Art. 290 de la Carta Magna, cuando excluye del procedimiento de la enmienda cualquier disposición que altere el diseño del Estado que hizo la Constitución. La idea era evitar la emergencia de un autoritarismo presidencial y la consolidación de un personalismo en el poder. Así, se optó por dar más fuerza a los órganos colegiados (Poder Legislativo) y mucho menos poder al órgano unipersonal (Poder Ejecutivo). Así nació la prohibición de la reelección y el Art. 290 de la Constitución.

Por lo cual, resulta ilógico y tonto negar que por la omisión de la expresión “cantidad de mandatos” o “reelección” en el Art. 290, es que se está habilitando la posibilidad de reelección presidencial vía enmienda constitucional.

Al leer dicho artículo y toda la Constitución, a la luz de la historia política de nuestro país, se entiende la intención del constituyente de limitar lo más posible, el poder personal y garantizar un régimen democrático que se aferre a las instituciones y no al liderazgo de quien circunstancialmente ostenta la Presidencia de la República.

No es errado lanzar el debate acerca de si sigue resultando conveniente o no el diseño de la parte orgánica de la Constitución, en cuanto a la funcionalidad que requiere el funcionamiento del Estado. Las circunstancias cambian y con ellas, el Derecho también, pues al fin y al cabo, bajo la concepción positivista que nos rige, éste es solo un instrumento de regulación de la vida en sociedad.

Sin embargo, este debate debe ser canalizado por las vías institucionales que corresponden. Todos ratificamos la vigencia universal del sistema republicano y democrático de gobierno, del cual es piedra angular el principio de la supremacía de una Constitución, escrita en nuestro caso, como en la mayoría de los países de cultura latina.

Corolario del principio republicano de supremacía de la Constitución es que la modificación de la misma es dificultosa y requiere un amplio consenso entre actores políticos y sociales, pues no es como cualquier ley o disposición que se amplía, modifica, enmienda y deroga, sino el fundamento sobre el cual se construye el edificio político y social de una Nación.

Por lo cual, quienes consideren que las disposiciones constitucionales resultan desfasadas para la realidad actual, deben buscar la canalización de sus inquietudes por las instancias republicanas, generar el clima propicio para el consenso político y social, de modo a plantear la posibilidad de una Reforma constitucional a través de los mecanismos pertinentes.

La reelección por un solo período es una institución presente en la mayoría de los países actualmente y no existen muchos cuestionamientos en la política internacional respecto a su existencia o nocividad. Sin embargo, la adopción de normas debe efectuarse siguiendo los procedimientos jurídicos correspondientes, más allá de su conveniencia o no. En este caso, el único procedimiento válido sería la Reforma.

Cualquier intento contrario a éste constituiría un atentado a la incipiente estabilidad de las instituciones democráticas que, por el bien de la Patria, debemos precautelar.



José Rafael Agüero Avila
1 de junio de 2011

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