Reelección presidencial, ¿ENMIENDA O REFORMA?

El último párrafo del controvertido Art. 290 de la Constitución Nacional, referido a las enmiendas a la misma, dispone que “No se utilizará el procedimiento indicado de la enmienda, sino el de la reforma, para aquellas disposiciones que afecten el modo de elección, la composición, la duración de mandatos a los atribuciones de cualquiera de los poderes del Estado, o las disposiciones de los Capítulos I, II, III y IV del Título II, de la Parte I”.

Ahora, cabe bien analizar si entre presupuestos excluidos del procedimiento de Enmienda constitucional, cabe considerar el segundo punto del Art. 229 de la Constitución.

Analicemos primeramente cuáles son genéricamente los presupuestos excluidos del procedimiento de enmienda.

1.Disposiciones que afecten:
a.El modo de elección.
b.La composición.
c.La duración de mandatos.
d.Atribuciones de cualquiera de los poderes del Estado.

2.Disposiciones que afecten a los Capítulos I (De la vida y del ambiente), II (De la libertad), III (De la igualdad) y IV (De los derechos de la familia) del Título II (De los derechos, de los deberes y de las garantías), de la Parte I (De las declaraciones fundamentales, de los derechos, de los deberes y de las garantías).

Respecto a los derechos fundamentales, no hay mucho para comentar en este momento, pues compete a la parte dogmática de la Constitución y es indiscutible que modificar los mismos requiere únicamente de una Reforma constitucional, porque son la esencia de un Estado de Derecho fundado sobre el reconocimiento de la dignidad humana.

El modo de elección de autoridades viene a ser a afectar al modo de elección de los miembros del Poder Ejecutivo (elección directa a nivel nacional), del Poder Legislativo (elecciones en listas bloqueadas a nivel departamental para los diputados y nacional para los senadores), del Poder Judicial (ternas, modo de designación de ministros de la Corte y otros magistrados).

La composición de los poderes del Estado refiere a la integración unipersonal del Poder Ejecutivo (que lo ejerce el Presidente de la República), a la integración colegiada y bicameral del Poder Legislativo (Cámara de Diputados y de Senadores), con los números mínimos previstos por la Constitución, del Poder Judicial (Corte Suprema de Justicia, Tribunales y Juzgados), en el modo previsto por la Constitución, con los números de integrantes, salas, existencia de ciertos Tribunales, etc. Tampoco debemos olvidar a los órganos extrapoder.

Las atribuciones de los Poderes del Estado están claramente desarrolladas en los Artículos 202, 238, 259 y demás concordantes de la Constitución, y es natural que no puedan ser modificadas sin una Reforma, pues implica el funcionamiento del Estado diseñado por una Convención Nacional Constituyente, y refleja el tipo de Estado que se proyectó, el núcleo duro de la parte orgánica de nuestra norma fundamental.

En cuanto a la DURACIÓN DE LOS MANDATOS, encontramos el punto que nos ayuda a resolver la cuestión. El Art. 290 de la Carta Magna es claro en prohibir modificar “disposiciones que afecten… la duración de mandatos”.

Debemos preguntarnos entonces, ¿incluir la posibilidad de la reelección presidencial afecta la duración de los mandatos?

Si damos una respuesta a priori meramente, podemos inicialmente decir que no. No afecta la duración de los mandatos, sino a la cantidad de mandatos. Los mandatos seguirían durando la misma cantidad de tiempo, pero con la posibilidad de asumir por un nuevo mandato, distinto.
Sin embargo, si decidimos profundizar el espíritu de la Constitución y no solo la letra, podemos encontrar que la respuesta a esta pregunta no es tan superficial como parece, sino requiere una interpretación que extraiga la esencia del constituyente.

El Art. 229 de la Constitución dice así:

“Artículo 229 - DE LA DURACIÓN DEL MANDATO
El Presidente de la República y el Vicepresidente durarán cinco años improrrogables en el ejercicio de sus funciones, a contar desde el quince de agosto siguiente a las elecciones. No podrán ser reelectos en ningún caso. El Vicepresidente sólo podrá ser electo Presidente para el período posterior, si hubiese cesado en su cargo seis meses antes de los comicios generales. Quien haya ejercido la presidencia por más de doce meses no podrá ser electo Vicepresidente de la República”


Como podemos ver, la imposibilidad absoluta de reelección está incluida dentro del Artículo 229 que se titula “DE LA DURACIÓN DEL MANDATO”. Es decir, esta prohibición de reelección no constituye una disposición autónoma, sino accesoria a la que estatuye la duración del mandato. Esto es así por expresa voluntad de los constituyentes, que decidieron incluir este precepto como parte de la Duración del mandato.

Entonces, como primer punto, ya podemos decir que observar que modificar o eliminar esta prohibición de reelección SI altera una “disposición que afecta a la duración de los mandatos” y por ende, de acuerdo al Art. 290 de la Constitución, no puede ser contemplada bajo la figura de la Enmienda constitucional.

La Constitución no dice que solo excluye de la enmienda la modificación de la duración de los mandatos, sino de disposiciones que afecten la duración de los mandatos, y como la imposibilidad de reelección está inserta en el Art. 229 titulado “De la duración del mandato”, la modificación de CUALQUIER precepto de este Artículo se considera que altera una disposición que afecta a la duración del mandato, por el hecho tratarse del citado artículo.

Resulta, entonces, que mediante un mero análisis gramatical y lógico, que la modificación del régimen de prohibición de reelección presidencial no resulta admisible bajo el procedimiento de la Enmienda constitucional. Requiere necesariamente una Reforma constitucional, mediante la convocatoria previa a una Convención Nacional Constituyente, siguiendo el procedimiento del Art. 289 de la norma suprema.

No obstante, a fin de dar una mayor contundencia y un mayor fundamento axiológico y material a esta verdad constitucional, es necesario pues entender el contexto histórico en el que se sancionó y promulgó la Constitución de 1992.

Es necesario entender que la Constitución de 1992 sucedió a la de 1967, que había sido modificada en 1977, mediante la cual se había habilitado a una misma persona a ocupar la Presidencia de la República durante más de tres décadas.

Dado el antecedente, la Constitución de 1992 buscó en todos los aspectos limitar el poder y las atribuciones de quien detenta el Poder Ejecutivo de la Nación, así es que vemos un Poder Legislativo fuerte, que tiene una gran capacidad de limitación de las atribuciones tradicionales de la figura de un Presidente de la República, como se observa en la facilidad del rechazo del veto, los numerosos acuerdos del Senado requeridos para las designaciones, la mayoría simple parlamentaria para tomar decisiones, la incapacidad del Presidente de la República de dictar medidas excepcionales, el procedimiento para designar Ministros de la Corte Suprema y magistrados judiciales, etc.

Es, pues, ese el ambiente en que nació la Constitución de 1992 y con ese espíritu se limitó la posibilidad de un solo período presidencial y la prohibición absoluta de la reelección. Y por ende, esa también es la inspiración del Art. 290 de la Carta Magna, cuando excluye del procedimiento de la enmienda cualquier disposición que altere el diseño del Estado que hizo la Constitución. La idea era evitar la emergencia de un autoritarismo presidencial y la consolidación de un personalismo en el poder. Así, se optó por dar más fuerza a los órganos colegiados (Poder Legislativo) y mucho menos poder al órgano unipersonal (Poder Ejecutivo). Así nació la prohibición de la reelección y el Art. 290 de la Constitución.

Por lo cual, resulta ilógico y tonto negar que por la omisión de la expresión “cantidad de mandatos” o “reelección” en el Art. 290, es que se está habilitando la posibilidad de reelección presidencial vía enmienda constitucional.

Al leer dicho artículo y toda la Constitución, a la luz de la historia política de nuestro país, se entiende la intención del constituyente de limitar lo más posible, el poder personal y garantizar un régimen democrático que se aferre a las instituciones y no al liderazgo de quien circunstancialmente ostenta la Presidencia de la República.

No es errado lanzar el debate acerca de si sigue resultando conveniente o no el diseño de la parte orgánica de la Constitución, en cuanto a la funcionalidad que requiere el funcionamiento del Estado. Las circunstancias cambian y con ellas, el Derecho también, pues al fin y al cabo, bajo la concepción positivista que nos rige, éste es solo un instrumento de regulación de la vida en sociedad.

Sin embargo, este debate debe ser canalizado por las vías institucionales que corresponden. Todos ratificamos la vigencia universal del sistema republicano y democrático de gobierno, del cual es piedra angular el principio de la supremacía de una Constitución, escrita en nuestro caso, como en la mayoría de los países de cultura latina.

Corolario del principio republicano de supremacía de la Constitución es que la modificación de la misma es dificultosa y requiere un amplio consenso entre actores políticos y sociales, pues no es como cualquier ley o disposición que se amplía, modifica, enmienda y deroga, sino el fundamento sobre el cual se construye el edificio político y social de una Nación.

Por lo cual, quienes consideren que las disposiciones constitucionales resultan desfasadas para la realidad actual, deben buscar la canalización de sus inquietudes por las instancias republicanas, generar el clima propicio para el consenso político y social, de modo a plantear la posibilidad de una Reforma constitucional a través de los mecanismos pertinentes.

La reelección por un solo período es una institución presente en la mayoría de los países actualmente y no existen muchos cuestionamientos en la política internacional respecto a su existencia o nocividad. Sin embargo, la adopción de normas debe efectuarse siguiendo los procedimientos jurídicos correspondientes, más allá de su conveniencia o no. En este caso, el único procedimiento válido sería la Reforma.

Cualquier intento contrario a éste constituiría un atentado a la incipiente estabilidad de las instituciones democráticas que, por el bien de la Patria, debemos precautelar.



José Rafael Agüero Avila
1 de junio de 2011

La banca de Grillón, el fallo de la Corte y el espíritu de la Constitución

Hace unos días, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, integrada en este caso por los Ministros Núñez, Pucheta de Correa y Bareiro de Módica, declaró inconstitucional la Resolución del Senado por la cual se convocó a Alberto Grillón a jurar como Senador Titular, ante la renuncia presentada por Rafael Filizzola, ambos del Partido Democrático Progresista, en el año 2008, antes del juramento.

A fin de interiorzarnos en el contexto del caso, la renuncia de Rafael Filizzola a su banca de Senador Titular se produce debido a que el mismo había sido designado por el Presidente Lugo como Ministro del Interior, había ingresado como Senador Nº 40 (obtuvo 38.402 votos, suficientes para una banca senatorial) y el Art. 223 de la Constitución prevé 45 Senadores titulares y 30 suplentes (grave falacia, imprevisión del bipartidismo vigente en 1992).

En consecuencia, si Rafael Filizzola juraba y luego pedía permiso para asumir como Ministro, no tendría suplente y otro partido político quedaría con su banca. Alberto Grillón era el candidato Nº 2 de su lista y, en aplicación del Art. 161 del Código Electoral y el Art. 10 del Reglamento Interno del Senado, fue convocado a jurar como Senador, ante la renuncia de Rafael Filizzola, previamente al juramento e incorporación de los nuevos congresistas electos para el período 2008-2013.

Es así como Grillón llegó inesperadamente a ser Senador.

Si bien no tuve acceso ni a la resolución del Senado que lo convocó a jurar ni a la fundamentación del fallo judicial que declaró inconstitucional dicha resolución, creo que la Corte Suprema – aplicando un erróneo criterio restrictivo – adoptó una decisión equivocada sobre el caso.

La interpretación de las normas, y más aún aquellas de carácter constitucional y que hacen a las instituciones republicanas y democráticas, se debe efectuar siguiendo precisamente el espíritu republicano y democrático que las inspira.

Nadie puede negar que el Partido Democrático Progresista obtuvo una banca en el Senado legítimamente a través de las elecciones generales del 2008, así como tampoco podemos negar que existe un conflicto de constitucionalidad entre lo previsto por el Art. 223 de la Constitución, que se debe resolver de acuerdo a los principios rectores de las instituciones que se tratan.

El Art. 223 de la Constitución Nacional dice en su párrafo tercero: “Los miembros suplentes sustituirán a los titulares en caso de muerte, renuncia o inhabilidad de éstos, por el resto del período constitucional o mientras dure la inhabilidad, si ella fuere temporal. EN LOS DEMÁS CASOS, resolverá el reglamente de cada Cámara”.

El Art. 161 del Código Electoral, por su parte, reza: “En caso de renuncia, inhabilidad o muerte de algún candidato electo antes de su incorporación, le sustituirá aquel que en la lista de titulares de su partido, movimiento político o alianza, lo siga en el orden respectivo”.

Y el Art. 10 del Reglamento Interno de la Cámara de Senadores dispone: “Los Senadores electos excluidos antes de su incorporación serán substituidos por otros en el orden de precedencia de la lista de titulares electos y no proclamados”.

Ahora, cabe analizar si existe incompatibilidad entre las dos últimas normas con la primera y suprema.

Partamos de la base que la Constitución no especifica, como lo hacen el Código y el Reglamento, una diferencia entre los senadores ya incorporados y los no incorporados aún, así como que la previsión de 30 senadores suplentes únicamente es un error de los constituyentes de 1992, que no constituyeron un panorama pluripartidista como el que tenemos hoy y que no existía en aquel entonces.

Así, tenemos que analizar qué es lo que corresponde hacer ante un caso como el de Rafael Filizzola y Grillón, donde un Senador titular renuncia antes de su incorporación. ¿Quién debe asumir? ¿Uno de los Senadores suplentes proclamados o el siguiente titular de la lista de candidatos de la lista del Partido Democrático Progresista, por el que había sido electo Filizzola?

Es sabido que las disposiciones constitucionales, que no pueden prever todas las situaciones, deben ser desarrolladas y reglamentadas por la Ley, y las de ésta a su vez por las normas de derecho administrativo.

En el caso de una banca del Senado, no está en juego una mera disposición jurídica, sino una institución que es esencia del sistema republicano y democrático representativo, como lo es la elección de un representante del pueblo en el Congreso de la Nación.

El Partido Democrático Progresista obtuvo en el 2008 una banca a través de la figura de Rafael Filizzola, y el Nº 2 de dicha lista era Alberto Grillón, que asumió antes de la incorporación del electo. Desconocer esta realidad electoral y democrática es negar validez a la voluntad de un sector suficiente de la población que obtuvo una representación en la Cámara de Senadores.

La norma del Art. 161 del Código Electoral y del Art. 10 del Reglamento del Senado permite garantizar la auténtica representación popular y es de suma utilidad en casos en que no existe suplente electo por el titular que muere, renuncia o resulta inhábil.

No puede de ningún modo entenderse que aplicando tales normas se viola la Constitución, pues nuestra Constitución está fundada sobre el régimen republicano, democrático, representativo, participativo y pluralista (Préambulo y Art. 1), por lo cual garantizar la auténtica representación popular en los cargos electivos es la esencia de la democracia y la Constitución, y es el criterio que debe prevalecer sobre cualquier otro a la hora de dirimir conflictos como el sub examine.

El Art. 223 de la Constitución no desarrolla todos los supuestos y circunstancias de inhabilidad, renuncia o muerte de congresistas titulares y deja al arbitrio de las Cámaras del Congreso prever las demás situaciones. Es claro que los suplentes reemplazan a los titulares, aunque tengamos la falencia de los 30 suplentes frente a 45 senadores titulares, UNA VEZ que el titular efectivamente haya asumido la banca.

Pero si el congresista titular electo renuncia antes de ser efectivamente Senador mientras tiene meramente un derecho en expectativa, el Reglamento del Senado ni el Código Electoral no pecan de inconstitucionales al disponer que se convoque al siguiente candidato del orden de la lista del titular que por una de las tres circunstancias mencionadas no ocupará el cargo para el cual fue electo por el pueblo, pues resulta la solución que más se acerca al ideal de Justicia que persigue el Derecho.

Una interpretación restrictiva del Art. 223 de la Constitución, como es la seguida por la Corte en su fallo, en lugar de garantizar el imperio del espíritu de la Constitución, desnaturaliza su esencia al pretender privar de su banca al representante de un Partido político que – por voluntad popular, autoridad última de las democracias – obtuvo los votos suficientes para tener un Senador.

La Corte Suprema de Justicia, como cúspide del Poder Judicial, tiene como misión fundamental ser el custodio de la Constitución e interpretarla. Ante tal dignidad, debe procurar resolver las cuestiones constitucionales que se le plantea, con la mayor rigurosidad que efectivice los PRINCIPIOS que sustentan la Constitución, y no con un mero análisis literal aislado de un Artículo.

Es cierto que, constitucionalmente, corresponde a la Justicia Electoral resolver los derechos y los títulos de quienes resulten electos para cargos nacionales y que dicha facultad no corresponde directamente al Senado. Pero también es cierto que no existe la nulidad en exclusivo beneficio de la ley, cuando los actos cumplieron los fines previstos por la norma. La Corte Suprema, en el caso Grillón, entendió que el Senado se atribuyó facultades constitucionales de la Justicia Electoral y, sin embargo, pienso que lo hizo en virtud a la parte in fine justamente del Art. 223 de la Carta Magna.

Tenemos nuevamente un criterio restrictivo, que no mira a los fines logrados por el acto y se encarga de generar una crisis institucional – política nuevamente a partir de un fallo judicial.

Además, siguiendo siempre la línea restrictiva, la Corte no resolvió el caso como custodio supremo de la Constitución, sino que limitó sus atribuciones al declarar la mera inconstitucionalidad de la Resolución que convocó a Grillón a jurar.

Deviene necesario entender que la Corte Suprema es realmente el Tribunal SUPREMO de la República y, en su objetivo final, está el hacer justicia y garantizar la vigencia de la Constitución, por lo cual ante un caso de semejante relevancia política y jurídica, debió haber resuelto de forma completa el caso de la banca de Alberto Grillón, aunque ello no haya sido peticionado. Es el ROL de la Corte custodiar la Constitución y por ende, custodiar la democracia.

Ahora queda la nebulosa y la incertidumbre de quién y cómo se debe resolver la cuestión. Al ser nulo el juramento de Grillón en virtud de la resolución declarada inconstitucional, no queda claro qué hacer. ¿Corresponde a la Justicia Electoral declarar Senador Titular a Grillón ya que solo el Senado lo convocó sin previa resolución de aquel? ¿O se debe convocar a uno de los suplentes, que sería de la ANR o del UNACE (hay disputa también sobre ello) para que ocupe la banca que el Partido Democrático Progresista obtuvo por voluntad popular?

Recalco que todo esto debió haber sido resuelto por la Sala Constitucional de la Corte, aunque no haya sido objeto de la Acción de inconstitucionalidad. La Corte Suprema no es un Tribunal cualquiera, y en virtud de su carácter Supremo, debió haber resuelto acabadamente este conflicto de normas.

Soy del parecer de que, dado el respeto que merece la voluntad del pueblo que dio una banca senatorial al Partido Democrático Progresista, ello debe ser respetado y el lugar que dejó Rafael Filizzola con su renuncia, debe ser ocupado por el siguiente miembro de la lista de titulares, que es Alberto Grillón, por aplicación del Art. 110 del Código Electoral, del Art. 10 del Reglamento del Senado y del apartado in fine del Art. 223 de la Constitución Nacional.

La vía apropiada para que esto ocurra, sin pisotear un fallo judicial, es que el Tribunal Superior de Justicia Electoral se pronuncie sobre la renuncia de Rafael Filizzola y sea quien proclame a Alberto Grillón como Senador Titular por el período que culmina en 2013. Si la Acción de inconstitucionalidad cuestionaba que el Senado se atribuyó inconstitucionalmente facultades propias de la Justicia Electoral, con esta salida se subsanaría el vicio y se resolvería constitucional, republicana y democráticamente el conflicto.

De acogerse esta postura, el Tribunal Superior de Justicia Electoral sería coherente con su postura del Acuerdo y Sentencia Nº 3/2003 (firmado por Morales, Ramírez Zambonini y Meza), según el cual tras la inhabilidad del Senador colorado electo, José Luis Alder, ANTES DE SU INCORPORACION, se proclamó como Senadora titular a Ana María Figueredo, por haberse corrido la lista de titulares, conforme al Art. 161 del Código Electoral.

Claro está que resulta difícil la primacía de lo jurídico en la solución para este caso, sino que se vislumbra una salida eminentemente política sin sustento jurídico - republicano, que corresponde en un Estado de Derecho como el que decimos tener.

Interesante debate para los próximos días, precisamente en el marco de nuestro Bicentenario.